Asım Öz, Haksöz-Haber okuyucuları için Ümit Sönmez’in İletişim Yayınları’ndan “Piyasa’nın İdaresi – Neoliberalizm ve Bağımsız Düzenleyici Kurumların Anatomisi” adlı kitabı değerlendirdi.
NEOLİBERAL REFORMALARIN KURUMLARI
Asım Öz / Haksöz-Haber
Her zaman tartışma konusu olan devletin sınırları meselesi doksanlı yıllardan itibaren hızlı bir biçimde bağımsız düzenleyici kurullara devredilmeye başlandı. Önce ekonomi ile ilgili birkaç sektörde başlayan süreç daha sonra neredeyse bütün kamu politikasını etkileyen bir hale geldi. Öyle ki bu süreç sonunda oluşan kurumlar şimdilerde “devlet içinde devlet” şeklinde nitelendirilerek eleştiri konusu ediliyor.
Ümit Sönmez’in kaleme aldığı Piyasanın İdaresi adlı çalışma neoliberalizmin “küçük devlet güçlü piyasa” ülküsünü devlet eliyle gerçekleştiren bağımsız düzenleyici kurumların (BDK’lar) neden ve nasıl kurulduklarını sorgulayan, onların kurumsal yapılarını, işlevlerini en önemlisi de güçlerini nerden aldıklarının kodlarını çözmeye çalışan önemli bir kitap. Kitabın temel argümanını bir cümlede özetlemek gerekirse şu söylenebilir: “1980 sonrası BDK’lar neoliberalizmin kurumları olarak ortaya çıktıkları için, neoliberalizmi ortaya çıkaran koşullar ve neoliberalizmin “öngördüğü” yönetim yapısının çözmesi gereken çelişki ve problemler BDK’ların örgüt yapısını, meşrulaştırılma biçimlerini ve sütlendikleri işlevleri büyük ölçüde belirledi.”
Tarihsel ve Olumsal Bir Süreç
Elbette bu kurumların oluşumu önceden verili, olmazsa olmaz bir süreç değildi. Tarihsel ve olumsal bir sürecin parçası olarak ortaya çıkan bu kurumlarla neoliberalizm arasındaki karmaşık ve çelişkili ilişkilidir. Kuruluşları 1980’lerin başına uzanan Sermaye Piyasası Kurulu, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu, Rekabet Kurumu... ve 1999-2002 arasında kurulan Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Şeker Kurumu, Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu, Kamu İhale Kurumu bağımsız düzenleyici kurumlardan bazıları. Bu kurumlar, Türkiye’de hem devletin/idarenin hem piyasanın üst organları konumundalar. Ümit Sönmez, bu kurumlar üzerinden, neoliberalizmin devlet-piyasa ilişkisine dair tasarımını analiz ediyor. Bu tasarıma ilişkin kamu seçimi kuramı, yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim gibi kuramsal modelleri tartışırken, neoliberal ‘çağın’ sihirli kavramı olan yönetişim hakkında sağlam bir çerçeve sunuyor. Sönmez; üç kurama BDK’ların kurulmasına giden yolda bütünlüklü, birbiriyle ilişkili yakşaımlar olduğu içi odaklanıyor.
Geleneksel Keynesçi refah devleti bürokrasinin problemlerine ışık tutan ve altmışlı yıllarla yetmişli yıllarda belirgin tesiri olan kamu seçimi kuramı temelde yöntemsel bireycilikten hareket eder. Siyaset ve bürokrasiye tümüyle olumsuz bir anlam yükleyen bu yaklaşım kamu sektörünün yaşadığı problemlerin ancak siyasetçi ve bürokratların kaynak dağılımında üstlendikleri rolün kısıtlanmasıyla giderilebileceğini iddia eder. Kamu seçimi kuramı yaşanan krizden çıkış yolu olarak yetmişlerin sonu ile seksenli yılların başında tekrar gündeme geldi. Elbette farklı bir biçimde gündeme geldi: Altmışlar ve yetmişler boyunca kamu harcamaları ekonomi için (bütçe açıkları oluştursa bile) bir sorundan ziyade çözümdü. Yetmişlerin sonundan itibaren ise hem ekonominin küresel koşulları hem de iç piyasaların sınırlılıkları nedeniyle çözüm olma niteliğini büyük oranda kaybetti. Bu kuramın siyaset ve ekonomi arasında yaptığı ayrım seksenli yıllarda Türkiye’de yapılan neoliberalizm tartışmalarına damgasını vurdu. Kamu seçimi yaklaşımının siyasetçilerin ekonomideki rolünün azaltılması gerektiği yolundaki önerileri BDK’ların kurulmasını meşrulaştırma görevini de gördü. Var olan geleneksel yapıların aşınması ve piyasanın hegemonikleşmesi BDK’ların üzerinde yükseleceği toplumsal ortamın kurulmasını mümkün kıldı.
Yeni kamu işletmeciliği ise devleti bütünüyle reddetmek yerine devlet aygıtını yeniden inşa etmek istemesi ile farklı bir yerde durur. Kamu seçimi kuramının keskin eleştirilerine uğrayan bürokrasinin yeniden yapılanmasını öneren yeni kamu işletmeciliğinin temel önermeleri bireylerin zihniyet ve davranışlarının piyasa şartlarına göre değişmesi fikrine dayanıyor. Piyasa yaklaşımına göre hareket eden devlet görevlilerinin daha başarılı olacağını iddia eden yeni kamu işletmeciliği bireylerin davranışlarının değişmesi için bir dizi teşvik önerir. Bu çerçevede performans ölçümü, yönetici özerkliği, sözleşmeye dayalı istihdam biçimleri kamu çalışanlarını özel sektör çalışanları gibi verimli hale getirmenin yoları olarak düşünüldü.
Yönetişim yaklaşımın ise neoliberal politikaların ve yeni kamu işletmeciliği reformlarının yarattığı demokrasi ve meşruiyet problemlerinin bir kısmına cevap olarak üretildiğini belirten Sönmez yönetişim yaklaşımının kendisini takdim edişinin bu şekilde olmadığını, küreselleşme ve gelişen teknolojilerle beraber hükümetin artık farklı aktörlerle işbirliği içinde hareket ettiğini ileri sürerek, kendi modelini küresel gelişmelerin doğal bir sonucu olarak gösterdiğini ifade eder.
Devam Eden Kafa Karışıklığı
Kurumların ortaya çıkış sürecinin doğru analiz edilememesi, bu kurumların bağımsızlığı, meşruiyeti, hesap verebilirliği, işlerini iyi yapıp yapamadıkları ve nasıl daha etkili olabilecekleri gibi tartışmalarda fark edilen kafa karışıklığının devam etmesini sağlıyor. Kurumların Amerika’da çok eskiden bu yana var olduğu bundan dolayı yeni kurumlar olmadığı, kurumların başarılı olmalarından dolayı bütün ülkeler tarafından transfer edilmeleri ve onların apolitik kurumlar olduğu bundan dolayı da sadece işlevlerine bakılmasının yeterli olacağı şeklindeki açıklamalara itiraz eden Sönmez, Amerika’da düzenleyici kurumların on dokuzuncu yüzyıldan bu yana var olduğunun doğru olduğunu ama bu kurumların daha çok özel sektörü denetlemekle görevlendirildiklerini ve başarısız olduklarını belirtiyor.
Bağımsız düzenleyici kurumların oluştuğu tarihsel ortam kapitalizmin yeni krizlerle karşılaştığı 1970’li yıllardır. Bu yıllarda İkinci Dünya Savaşı sonrası süreçte oluşan ve büyüdükçe büyüyen müdahaleci refah devleti ve onun oluşturduğu bürokrasi ekonomik ve siyasi krizlere çözüm bulma noktasında çıkmaza girmişti. Bu müdahaleci çözümsüzlüğe tepki ise her şeyin piyasaya bırakılması gerektiğini ifade eden liberal anlayıştan geldi. Devleti ekonomiden dışlamayı amaçlayan ve seksenlerde zafer kazanır gibi olan liberal anlayış daha sonraki süreçte eleştirilere konu olmaya başladı.
Kurumsal değişmelerin ve düzenlemelerin tarihsel ve toplumsal süreçlerden soyutlanamayacağını ifade eden Sönmez, küreselleşme, özelleştirme ve serbestleştirmeden bahseden neoliberallerin veya yeni liberallerin öncelikle demokratik rejim içerisinde düşündükleri ekonomik politikaları nasıl uygulayacaklarını düşündüklerini belirtir. Doksanlı yıllardan itibaren ise devletin sınırlarından söz etmeye başlayan yeni liberaller her şeyi devletten beklemenin yanlış olduğunu,devletin sınırlılıklarının olduğunu gündeme getirirler. İşte bu ortamda küçük ama etkin devlet anlayışı doğrultusunda siyasetçilerden özerkleşmeyi öne alan bağımsız düzenleyici kurumların yıldızı parladı. Bununla birlikte düzenleyici devlet tipolojisi de yükselişe geçti.
Seksenli yıllara kadar kamu politikalarında düzenleme yapan kurumlar ağırlı olarak merkezi ve yerel kamu kurumlarıydı. Yeni dönemde ise kamu politikaları özel firmaların hizmetleri ile düzenlenmeye başlanır. Seksen öncesinde siyasetçiler politik tercihleri veya toplumsal kaygıları sebebiyle farklı toplumsal gruplara destek vermek için kamu kurumlarını kullanma şansına sahipti. Yeni dönemde ise böylesi düzenlemelerin önü kesilmek istenir. Özellikle enerji gibi teknik bakımdan oldukça karmaşık süreçlerin işlediği bir sektörde karmaşık düzenleyici araçlar ortaya çıktı. Bu süreç aslında özünde neoliberalizmin sert piyasa vurgusunda yaşanan bir çelişkiyi de görünür kılmaktadır. Çünkü bu yıllarda liberallerin sıkça telaffuz ettikleri düzenleme azalmamış aksine belli açılardan artmıştır. 1999 yılında Dünya Bankası Başkanı James Wolfenshon ve Başekonomisti Joseph Stigliz’in ortaklaşa hazırladıkları Bütünlüklü Kalkınma Programı çerçevesinde devletin rolü yeniden tanımlanır ve piyasa reformlarının tam anlamıyla yapılabilmesi için kurumların önemine artan miktarda vurgu yapılmaya başlanır. Piyasayı düzenleyen kurumlar hem Dünya Bankası tarafından hem de uluslar arası finans kurumları tarafından borç ve kredi verme koşulları olarak kurumsal reformları dayatmaya başlamasıyla önemli bir aktör haline geldi.
Kurumlar ve İşlevleri
Peki bu kadar önemli bir aktör haline gelen bu kurumlar nasıl tanımlanabilir? Sadece üstlendiği işleve göre tanımlanamayacak nitelikte olan bağımsız düzenleyici kurumlar; “Kamusal hukuk alanında kendisine has yetki ve sorumlulukları olan, örgütsel yapısı organik olarak bakanlıklardan ayrışmış, üyeleri halk tarafından doğrudan seçilmeyen, ya da seçilmiş yöneticiler tarafından idare edilmeyen kurumlar” olarak tanımlanabilir.
Sönmez, kurulların üstlendiği işlevleri ise şöyle açıklıyor: “Bağımsız düzenleyici kurumlar (BDK’lar) sadece yolsuzluk ve özel tekeller üreten piyasaları düzenlemek için değil, aynı zamanda neoliberal politikaları gerektiği gibi uygulayamamakla eleştirilen, ekonomik rasyonalitenin önüne sürekli olarak siyasal önceliklerini koymakla ve 1980 öncesi dönemin müdahalelerini sürdürmekle suçlanan siyasetçilerin önünü kesmek için de ideal kurumlar olarak görüldüler. Böylece siyasetten “bağımsız” kurumlar aracılığıyla, gelişmekte olan ülkelerde istenilen sonuçları vermeyen neoliberal reformların tamamlanması sağlanacaktı.” Son yirmi yılda birbirinden son derece farklı kültürel ve örgütsel yapılara sahip yerlerde şaşırtıcı bir hızla bağımsız düzenleyici kurumların kurulması bu kurumlar üzerinde düşünürken sadece sermayenin mantığına vurgu yapılmasının kaba bir açıklama biçimi olduğunu da gösterir. Kapitalizmin mantığı ile belli bir kurumsal arasında zorunlu bir ilişki olduğunu söylemenin zor olduğunu belirten Sönmez, yükselen neoliberalizmin kendisine düzenleyici çerçeve olarak neden başka kurumları değil de bu kurumları seçtiğinin üzerinde durulması gereken önemli bir konu olduğunu tarihsel örnekler ve gelişmeler üzerinden ince ince ele alır. Piyasa reformlarını yapmanın zor olmadığını ama piyasayı süreklilik içinde idare etmenin gerçekten zor olduğunu söylemesi meselenin künhüne vakıf olmaktan kaynaklanır. Bundan dolayı yazar, bağımsız düzenleyici kurumların idaresini sadece formel kamu yönetimi anlamında değil, bir durumu bir süre idare etmek, aynı zamanda bir süreliğine başa çıkmak, işler yoluna girene kadar beklemek ve geçici çözümler üretmek şeklinde ele alma eğiliminde.
Seksenli yıllarda uygulanan yapısal uyum programlarının başarısızlığa uğraması, artan eşitsizlikleri beraberinde getirdi. Neoliberal reformları uygulayan hükümetler ise toplumdaki aşırı bölünmeleri önlemek için toplumsal bütünlüğü sağlayacak aile bağlarına, devletin hukuk ve düzeni sağlama işlevine önem vermeye başladılar. Doksanlı yıllarda neoliberal reformcuların yaşadığı meşruiyet krizini aşabilmek için formüle edilen yönetişim yaklaşımı küçük ama etkin devlet anlayışına dayanıyordu. Temelde rekabetçi piyasa, iyi yöneten devlet ve sivil topluma dayanan yönetişim anlayışı kurumsal reformlarla birlikte neoliberalizmin daha iyi uygulanmasının çerçevesini oluşturdu. Seksenli yılların egemen teknik ekonomi ve piyasa anlayışıyla karşılaştırıldığında, iyi idare, şeffaflık, katılımcılık gibi ilkeleri öne çıkaran yönetişimin neoliberal reformların özüne bir tehdit oluşturduğunu söylemek mümkündür.
Son yirmi yılda Türkiye’de siyasetçilerin ekonomiyi ve toplumu farklı biçimlerde idare ettiğini ve bu süreçte zor da olsa bağımsız düzenleyici kurumları denediğini düşünen Sönmez, neoliberalizmin çıkardığı ekonomik ve toplumsal sorunlar olduğu sürece siyasetçilerin, kurumların, bürokratların, Dünya Bankası’nın bir şekilde bu çelişkilerle başa çıkması yani durumu idare etmesi gerektiğinin altını özellikle çiziyor. Uluslar arası kurumlar temelde bağımsız düzenleyici kurumların kurulmasını isterken siyasetçilerin kamu harcamalarındaki israfına ve yolsuzluklarına işaret ediyorlardı.
Bağımsız düzenleyici kurumları kuran siyasi otoritelerin açıklamalarının daha fazla kafa karıştırdığı da meselenin bir başka boyutu. Piyasa ekonomisine 1980 sonrasında geçilmesine rağmen serbest piyasanın işleyişini düzenleyecek bir kurumun oluşturulması 1994’te gerçekleşir. Bunun temelde üç sebebi vardır. Sekenli yıllar boyunca piyasa reformlarını gerçekleştiren yöneticilerin yaptıkları reformların kurumsal altyapısını oluşturmayı bir öncelik olarak benimsemedikler. Rekabet Kurumu’nun kuruluşunu hızlandıran AB süreci ancak doksanlı yıllarda hız kazandı. Seksenlerde başlayan özelleştirme reformlarının meydana getirdiği sorunları giderecek bir kuruma yine doksanlarda ihtiyaç duyulması serbest piyasanın kurumsallaşmasının doksanlı yıllarda gerçekleşmesinin sebepleridir.
Asilden Vekile Yetki Devri
Türkiye’de 1999-2002 arasında en çok bağımsız düzenleyici kurul kurmakla ünlü hükümetin başbakanı olan Bülent Ecevit, 2001 yılında şöyle diyecektir: “Yanlış mı yaptık bilmiyorum. Ama Türkiye’de, çok fazla özerk kuruluş kuruldu. Devlet içinde; fakat devletten daha yetkili bazı kuruluşlar kuruldu. Onlara söz geçiremiyoruz... devletin etkinliğini yeniden demokratik kurallar içinde işler hale getirmemiz gerektiği düşüncesindeyim.” Sadece Ecevit değil 2003 yılından bu yana başbakanlık yapan Recep Tayyip Erdoğan’da “Bizde de kan kusturuyorlar. Artık bu kurumlara çekidüzen verilmesi gerekiyor” diyecektir. Bir asilden vekile yetki devredilmesinin dinamiklerini açıklamak üzere ortaya çıkan asil- vekil yaklaşımı çerçevesinde bakıldığında seçilmiş siyasetçiler asil kamusal vesayet kullanan seçilmiş yöneticinin devrettiği yetkileri kullanan bağımsız düzenleyici kurullar ise vekil konumundadır. Siyasetçilerin teknik yetersizlikler, siyasi istikrarsızlık, güven problemi, bürokratik verimsizlik ve koordinasyon gibi karşılaştıkları bazı problemlerden dolayı bağımsız düzenleyici kurumlara yapmış oldukları yetki devri yeni kamu işletmeciliği anlayışının da devreye girmesiyle siyasetçi ve bürokratlara sürekli olumsuz bir anlam yüklenmesine sebep olmuştur.
Buna karşın hükümetler bu kurumlardan şikâyetçi olsalar da, bu kurumların ekonomik sorunları kolaylıkla çözdüklerini düşündüklerinden ne onları kaldırmaya ne de yasal bağımsızlıklarına müdahale etmeye cesaret edememektedirler. 2009 ekonomik krizinde bu kurullar tekrar hedef tahtası olmuş onlara ilişkin suçlamalar dünya ölçeğinde yaygınlaşmıştır. Bağımsız düzenleyici kurumların seksenli yıllarda yükselen neoliberalizmle yeniden düzenlenen devlet toplum ve devlet ekonomi ilişkilerinin çatışmalı olduğu kadar karmaşık ve değişken süreçlerden bağımsız ele alınamayacağı düşüncesiyle, bu kurumların somut işleyişinin ayrıntılı bir tasviri ve eleştirel değerlendirmesini yapan Piyasanın İdaresi kamu politikalarını anlamak bakımından önemli bir kitap.
Alternatifsiz olduğu sıkça yinelenen gerçeklikten kurtulmak için kitabın son cümlesi üzerinde dikkatle düşünülmeli: “Hem piyasanın idaresini daha iyi anlamamız, hem de piyasanın gereği olarak doğallaştırılan ve dayatılan kurumlara karşı toplumsal ihtiyaçlar için inşa edilen kurumları hayal etmemiz için” varolan durumu kavramak gerekir.