Osmanlı Devleti’nin ilk anayasası dış baskıyla hazırlanan 1876 tarihli Kanun-i Esasî’dir. Rusya ile savaş hazırlıklarının yapıldığı ve İmparatorluğun Hıristiyan unsurlarının, bu savaşta bir koz olarak kullanılmasının planlandığı bir dönemde, İstanbul’da toplanacak uluslararası Tersane Konferansı’ndan önce çıkarılabilmek için alelacele hazırlanan Kanun-i Esasî, Padişah tarafından atanan 37 (bazı kaynaklara göre 28) kişilik Cemiyet-i Mahsusa isimli bir kurulun eseridir. Kanun-i Esasî, Tanzimat’ın önemli devlet adamlarından Mithat Paşa’nın başkanlığındaki Heyet-i Vükelâdan (bakanlar kurulu) geçip 23 Aralık 1876’da Padişah tarafından kabul ve ilân edilmişti. Söz konusu kurulun altı üyesi gayrımüslimdi.
Kanun-i Esasî’nin esin kaynakları
Bazı araştırmacılara göre Belçika, Polonya ve Prusya anayasalarından esinlenerek; bazı araştırmacılara göre 1797’de ‘Velestinli Rigas’ adıyla tanınan Rigas Fereos’un hazırladığı anayasadan ya da 1863 tarihli bir anayasal metin olan Nizamname-i Millet-i Ermeniyan’dan etkilenerek oluşturulan Kanun-i Esasî, halkı temsil eden bir kurucu meclis tarafından hazırlanmadığı gibi, bir referandumla da kabul edilmiş değildi. Padişahın tek yanlı bir işleminden doğmuş bu ferman, Padişahın sonsuz olan yetkilerini sınırlamak yerine pekiştiriyor; devletin bir monarşi olduğunu, dininin İslâm olduğunu, resmî dilinin Türkçe olduğunu ilan ederek bir anlamda fiili durumu onaylamaktan öteye gitmiyordu. Fakat Müslüman olsun gayrımüslim olsun tüm tebaanın temel hak ve özgürlüklerini düzenlediği, yargı yetkisini bağımsız mahkemelere devrettiği ve iki meclisli bir parlamento kurulmasını mümkün kıldığı için, demokrasiye doğru atılmış büyük bir adımdı. Hatta birçok niteliğiyle, modern metinlere örnek olabilirdi. Ancak Kanun-i Esasî’nin ömrü çok kısa oldu ve ilk Meclis’in 13 Şubat 1878 tarihinde II. Abdülhamit tarafından kapatılması üzerine 30 yıl süreyle askıya alındı. 1908’de Meşrutiyet’in ikinci kez ilanından sonra bazı hukukçuların “1909 Kanun-i Esasâsi” adını verdikleri değişiklikler ile parlamenter rejime (meşruti monarşiye) geçilmişti. Ancak bu da uzun sürmedi, çünkü 21 Aralık 1918’de Osmanlı Meclisi (Meclis-i Mebusan), Vahdettin tarafından feshedildi ve ülke kararnameler ve Şûra-yı Saltanat toplantıları ile yönetilmeye başladı.
Özerklik tanıyan 1921 Anayasası
Aralık -Ocak 1919’daki seçimlerden sonra yeniden açılan Meclis-i Mebusan, 16 Mart 1920’de İstanbul’un İtilaf Güçleri tarafından işgalinin ardından Padişah tarafından tekrar feshedilince, ortaya çıkan iktidar boşluğunu doldurma önce ‘milli iradeyi temsil etme’ iddiasındaki yerel kongrelere sonra da Mustafa Kemal ve arkadaşları tarafından Ankara’da oluşturulan Büyük Millet Meclisi’ne (BMM) kaldı.
Bu dönemin ilk anayasal metni, 18 Eylül 1920 günü Mustafa Kemal’in Meclis’e sunduğu ‘Halkçılık Programı’ üzerine yürütülen uzun ve ateşli tartışmalardan sonra ortaya çıkan, 23 asıl madde ve “gayeye ulaşıncaya kadar Meclis’in sürekli toplantı halinde” olmasına dair geçici maddeyle birlikte yaklaşık bir sayfalık bir metinden oluşan “Teşkilat-ı Esîsiye Kanunu” idi.
Hâkimiyet milletindir!
20 Ocak 1921’de, teamüllere uyulmadan üçte iki çoğunluk ve açık oyla değil; salt çoğunluk ve işaret oyuyla kabul edilen kanun metninde 1876 tarihli Kanun-i Esasî’yi ortadan kaldırdığına dair hiçbir ifade olmadığı için aynı anda iki anayasanın birden yürürlükte olduğu garip bir durum ortaya çıkmıştı. Adından da anlaşıldığı kadarıyla ‘anayasa’ olmaktan çok, bir ‘teşkilat kanunu’ olan 1921 Anayasası’nı 1876 tarihli Kanun-i Esasî’den ayıran en önemli husus 1. maddede tanımlanan “Hâkimiyet kayıtsız şartsız milletindir. İdare usulü halkın mukadderatını bizzat ve bilfiil idare etmesi esasına dayanır” ilkesiydi. Ancak halkın kaderini ‘bizzat ve bilfiil’ idare etmesi, referandum hakkı ve halkın kanun teklifi vermesi gibi uygulamaların kabul edilmemesi ve iki dereceli seçimler yüzünden, bu ilke kâğıt üzerinde kalacaktı. Bu anayasanın ilginç bir yanı, vatandaşlık tanımına özel yer vermemesiydi. Bu da 1876 tarihli Kanun-i Esasî’nin ‘tebaa’ anlayışının zımnen devam ettiğini düşündürüyordu.
Yerel yönetimlere özerklik
1921 Anayasası’nın 23 maddesinden ‘İdare’ başlığı altında toplanan 12’si vilayet ve kazaların özerkliğinin nasıl hayata geçirileceğine ayrılmıştı. Bu maddelerde etnik temele dayalı bir özerklikten söz edilmediği halde ileriki yıllarda (ve bugün) bazı Kürt çevreleri tarafından “Anayasa ile Kürtlere özerklik verildiği” şeklinde yorumlandı. Mustafa Kemal’in çeşitli tarihlerde özerklikle ilgili açık veya üstü kapalı ifadeleri düşünüldüğünde, bu kanının bir temeli vardı, ancak 1921 Anayasası’nın ömrünün kısa sürmesi, bu maddelerin hem Kürtleri Milli Mücadele’ye kazanmak hem de o günlerde silah ve para yardımıyla Milli Mücadele’yi destekleyen Sovyet Rusya’yı ikna etmek için konduğunu gösteriyordu.
Diktatörlük hukuku
Bu anayasanın bir diğer önemli yanı, 3. maddede “Türkiye Devleti, Büyük Millet Meclisi tarafından idare olunur ve hükümeti Büyük Millet Meclisi Hükümeti unvanını taşır” denerek Osmanlı Devleti’nden farklı bir devlet kurulduğunu ima etmesiydi. Maddenin tamamı, ‘kuvvetler birliği’ ilkesinin en katı uygulamalarından biri olan Meclis Hükümeti sistemini ilan ediyordu.
9. Madde ise adeta Mustafa Kemal’i ‘tek adam’ yapmak için eklenmişti. Çünkü BMM Başkanı (ki aynı zamanda Vekiller Heyeti’nin de doğal başkanıydı) Meclis adına imza koymaya ve Vekiller Heyeti’nin kararını onaylamaya yetkili kılınmıştı. 5 Ağustos 1921 tarihli Başkomutanlık Kanunu ile ordunun başı olan Mustafa Kemal’in Meclis’in tüm yetkilerini üstünde toplaması da eklenince, daha sonra Kars Mebusu ve Matbuat Müdürü Ahmet (Ağaoğlu) Bey’in dediği gibi, 1921 Anayasası Meclis’e, dolayısıyla da Mustafa Kemal’e diktatörlük hukuku vermişti.
Seçilmiş Meclis’in 1924 Anayasası
İlginçtir, İsmet İnönü hatıralarında, Mustafa Kemal’in durumdan hâlâ memnun olmadığını, muhalefetten kurtulmak için, biri Aralık 1921’de diğeri Mart 1922’de olmak üzere Meclis’i feshetmeyi düşündüğünü söyler. Nitekim 6 Aralık 1922’de Halk Fırkası adı altında bir parti kuracağını açıkladıktan sonra başında bulunduğu Birinci Grubun oylarıyla 1 Nisan 1923’te seçimlerin yenilenmesi kararını almıştı.
11 Ağustos 1923’te açılan muhalefetsiz İkinci Meclis’in ilk işi, Ankara’yı başkent yapmak ve Cumhuriyet’i ilan etmek oldu. Ama asıl hedef yeni bir anayasa hazırlamaktı.
Gerçekten ‘sivil’ mi
Bugün AKP’li çevrelerin, halkoyuyla seçilmiş bir meclisin yaptığı ilk ve tek anayasa tanımıyla çok olumlu bir örnek olarak gördüğü bu anayasanın taslağını Mustafa Kemal’in başkanlık ettiği CHF (Partinin adı 1935’te CHP olacaktı) grubu hazırlamıştı. Ancak bizzat Mustafa Kemal’in atadığı adaylar arasından, iki dereceli seçimlerle seçilmiş, dolayısıyla muhalefeti olmayan Meclis’teki anayasa görüşmeleri Mustafa Kemal ile onun ‘diktatörlük eğilimleri’ taşıdığını düşünen CHP’li milletvekilleri arasında hesaplaşmaya dönüştü. Cumhurbaşkanı’nın, tatilde olan Meclis’i toplantıya çağırması, genel seçimlere gitmek üzere Meclis’i feshetmesi, Meclis’çe kabul edilen yasaları veto etmesi ve kanunları bir kez daha görüşülmek üzere Meclis’e geri göndermesi usulleri konusunda çok sıkı bir muhalefet yapıldı ve cumhurbaşkanının bu konulardaki yetkileri sınırlandı. Örneğin cumhurbaşkanının veto yetkisi konusu tam üç kez oylanmış, ama lehte oy sayısı 71’i aşamamıştı. Cumhurbaşkanının yedi yıllık süre için seçilmesi de kabul edilmedi ve süre bir seçim dönemi (dört yıl) ile sınırlı tutuldu.
Bu tartışmalardan sonra yeni anayasa, 22 Nisan 1924 tarihinde yapılan oturumda, toplantı yeter sayısı olan “üye tam sayısının salt çoğunluğun (üçte ikisinin) oyu ile” kabul edildi. (287 üyeli Meclis’in toplantı yeter sayısı yarıdan bir fazla yani 145 olarak tesbit edilmişti. Dolayısıyla karar yeter sayısı 96 idi. Yani anayasa değişikliği için son derece esnek kurallar konulmuştu.)
1924 Anayasası’nın bir öncekinden farklı yönü, yasama ve yürütme kuvvetlerinin teorik olarak birleştirilerek Meclis’te toplanması, buna karşılık Meclis’in sahip olduğu yürütme kuvvetini bizzat değil, cumhurbaşkanı ve bakanlar kurulu marifetiyle kullanabilmesiydi. Bu açıdan ‘kuvvetler birliği’ ilkesini koruyor, buna karşılık ‘görevler ayrılığı’ ilkesine yaklaşıyordu. Bir diğer fark, ‘anayasanın üstünlüğü’ ilkesini kabul etmesiydi. Ancak kanunların anayasaya uygunluğunu denetleyecek bir Anayasa Mahkemesi kurulmadığı için bu ilke kâğıt üstünde kaldı.
Anayasa’nın Dördüncü Faslı, ‘kuvvet-i kazaiye’ (yargı kuvveti) ne ayrılmış olduğu için bazı hukukçular bunu yargının konumunun yükseldiği şeklinde yorumladılar. Ancak bu söz tesadüfen kullanılmış olmalıydı çünkü yargıyla ilgili güvenceler, 1876 Kanun-u Esasîsi’nin getirdiği güvencelerden çok daha gerideydi.
Vatandaşlık tartışmaları
Anayasa’nın ileriki yıllarda Türk-Kürt çatışmasının temeli olarak nitelenecek bir diğer maddesi ise “Türkiye ahalisine din ve ırk farkı olmaksızın vatandaşlık itibarıyla ‘Türk’ ıtlak olunur (denir)” diyen 88. maddesiydi. Maddenin kabulü sırasında yapılan tartışmalarda Hamdullah Suphi (Tanrıöver) Kürtlerin adını vermeden “Türkçe konuşanlar ve Hanefi mezhebinden olanların Türk sayılması gerektiğine” dair ifadeleri de Türkçe konuşmayan ve Hanefi değil Şafii mezhebinden olan Kürtlerin Türk sayılmasının milletvekillerinin pek içine sinmediğini gösteriyordu. Nitekim bugün pek çok araştırmacıya göre bu madde, bugünkü Türk-Kürt çatışmasının kaynağıydı. Maddenin özellikle muğlâk bırakıldığı anlaşılan dili sayesinde rejimin ideologları gerektiğinde Türklüğün bir şemsiye kavram olduğunu, gerektiğinde ise vatandaşlığın olmazsa olmaz koşulu olduğunu iddia veya ima edebileceklerdi.
Son olarak, 1924 Anayasası, temel hak ve hürriyetlerin felsefî kökeni ve sınırları konusunda, 1789 Fransız İhtilali’nin İnsan ve Yurttaş Hakları Beyannamesi’nden alınmışa benzeyen metni ile etkileyiciydi ancak, birçok temel hak ve özgürlüğün anayasada sadece isminin olması; temel hak ve hürriyetlerin hangi hallerde ve hangi ölçütlere uyularak sınırlandırılacağı hususunun anayasada düzenlenmemesi, üstelik pek çok temel hak ve hürriyetin ‘kanun dairesinde’ tanınması yani daha baştan sınırlı olması, dahası bu kanunların uyması gereken anayasal ilkeler ve ölçütler getirilmemesi gibi hususlar yüzünden laftan ibaret kaldı.
‘Özgürlükçü’ 1961 Anayasası
Bugün bazı çevrelerce ‘Türk anayasacılık tarihinin kusursuz ürünü’ olarak kutsanan 1961 Anayasası’na gelince; Mustafa Kemal’in ölümünden hemen sonra Avrupa ve dolayısıyla Türkiye, İkinci Dünya Savaşı’nın hinterlandına girmiş, ‘Tek Partili Dönem’, biraz da zorunlu olarak uzamıştı. 1945’te Nuri Demirağ adlı bir işadamının Milli Kalkınma Partisi’ni (MKP) kurmasıyla ‘Çok Partili Dönem’e şeklen de olsa geçildi. Ancak gerçek anlamdaki ilk muhalif parti, CHP’nin bağrından doğan Demokrat Parti (DP) oldu. DP’nin 10 yıllık iktidarının özellikle son yıllarında yoğunlaşan Vatan Cephesi listeleri, üniversitelere, basına ve CHP’ye yönelik baskılar gibi demokrasiye aykırı girişimleri bahane ederek 27 Mayıs 1960’ta bir darbe yapan TSK mensuplarının ilk işi, çoğunluğu İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi’nden olmak üzere hukuk profesörlerini alelacele uçakla Ankara’ya getirtmek ve ‘darbenin meşruluğu ve haklılığı’ üzerine bir bildiri yayınlatmak olmuştu.
Darbecilerin Ankara Garnizon Komutanı Tümgeneral Cemal Madanoğlu bu olayı, yıllar sonra şöyle anlatmıştı: “Ne yapacağız yahu diyorum. 5-10 subayla koca devleti nasıl hâle yola sokacağız. Bütünüyle bu düşünce kafamda (...) İçimde bir ışık çaktı sanki. Tamam dedim. Ben şimdi profesörleri çağırırım ve onlara ihtilal heyecanı ile bir kurucu meclis kurdururum dedim (...) Geldim. Profesörleri Genelkurmay’da bir salona oturtmuşlar. (...) Dedim ki, sayın hocalar, profesörler. Biz bir iş yaptık. Ağzımdan böyle çıktı. Bunlar hemen bağırdılar. Siz vatan kurtaran aslansınız, şöyle yaptınız, böyle ettiniz filan. Dedim, şimdi edebiyatın sırası değil. O sonra. Şimdi beni dinleyin...” (Günal, s.147)
Konuşmadan sonra, Sıddık Sami Onar, Tarık Zafer Tunaya, Muammer Aksoy, İsmet Giritli, Mustafa Amil Artus, Hıfzı Veldet Velidedeoğlu ve Hüseyin Nail Kubalı gibi devrin en tanınmış hukukçuları meşru parlamentoyu ortadan kaldıran askerlerin işini kolaylaştırmak için kolları sıvamışlardı. Öyle ki, Madanoğlu, ihtilalin başarıya ulaşmasının ardından yönetimi siviller ile Askerî Yüksek Şûra’dan oluşacak kurucu meclise bırakma düşüncesini açtığında hukukçu profesörler buna karşı çıkmışlar ve askerlerden oluşacak bir ‘ihtilal komitesi’ kurulmasını önermişlerdi. Milli Birlik Komitesi (MBK) işte bu aklın ürünüydü. Bu hukukçuların verdiği akılla darbeciler 12 Haziran 1960 tarihinde çıkarılan 1 Numaralı Kanun’la daha önce çıkarılan tüm kanunların numaralarını sıfırladılar. ‘İkinci Cumhuriyet’in bu ilk kanunu ile Milli Birlik Komitesi TBMM’nin yerine geçti, Bakanlar Kurulu MBK tarafından seçildi, MBK ölüm cezalarını onaylamak da dahil tüm denetim ve azletme yetkisine sahip oldu.
Hukukçuların payandası
MBK, önce İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi hocalarından oluşan ‘İstanbul Bilim Komisyonu’na bir anayasa taslağı hazırlanmasını emretti. Ancak bu heyetin çalışmalarını bir türlü tamamlayamaması üzerine durumdan vazife çıkaran Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi hocaları kendi aralarında bir komisyon kurdular ve kendi anayasa taslaklarını İstanbul komisyonundan önce bitirerek MBK’ya takdim ettiler. İki taslağı da beğenmeyen MBK, bir kurucu meclis toplanmasına karar verdi. Bu meclisin oluşturduğu anayasaya (dönemin tartışmalarındaki adıyla ‘İkinci Cumhuriyet Anayasası’) Kurucu Meclis’te iki çekimser oya karşılık 261 oyla kabul edildi. Anayasa, 9 Temmuz 1961’deki halkoylamasında yüzde 60,4 oyla kabul edildiğinde, bu düşük kabul oranı darbenin faillerinde ve destekçilerinde büyük hayal kırıklığı yaratmıştı. Nitekim 27 Mayıs’ın eksik yanlarını tamamlamak iddiasıyla, Albay Talat Aydemir ve Binbaşı Fethi Gürcan’ın başını çektiği asker grupları, 22 Şubat 1962’de ve 21 Mayıs 1963’te iki kere darbeye teşebbüs edecekti.
Devlet, ülke, millet bir bütündür!
‘Türkiye’nin ilk ve tek demokratik anayasası’ olarak kutsanan bu anayasanın en önemli yanlarından biri daha giriş kısmında ‘Türk milliyetçiliği’ne vurgu yapmasıydı. Aynı şekilde 2. Madde’de “Türkiye Cumhuriyeti (...) milli (...) devletidir” denerek devletin niteliğinin de altı çizilmişti. 3. Madde’de ise hâlâ çok ciddi sorun olan “Türkiye Devleti’nin ülkesi ve milletiyle bölünmez bir bütün...” olduğu ifade edilmişti. (‘Ülke’ kavramı 1921 ve 1924 anayasalarında yoktu.)
1961 Anayasası’nın önemli yanlarından biri devlet şeklinin cumhuriyet olduğu ve bunun değiştirilmesinin teklif bile edilemeyeceğine dair hükmüydü. Cumhuriyetçilik, yalnız genel oy, seçime dayalı parlamento ve seçilen bir cumhurbaşkanıyla yetinen 1924 Anayasası’ndan farklı olarak, 1961 Anayasası’nda iyice somutlaştırılıp ayrıntılı kurallara ve kurumlara bağlanmıştı. Dinin ve din duygularının kötüye kullanılması 19. Madde’yle yasaklanmış, din eğitimi isteğe bağlı kılınmıştı. Ama daha önemlisi, Türkiye Cumhuriyeti’nin laiklik niteliğini koruma amacını güden ‘devrim yasaları’nın Anayasa’ya aykırılığını ileri sürmek yasaklanmıştı.
1924 Anayasası’nın tartışmalı 88. maddesindeki vatandaşlık tanımı yerine, kan (nesil) bağı (Latince ‘Jure Sanguinis‘) ile toprak bağını (‘Jure Soli‘) esas alan sistemlerinin karması bir sisteme geçilmişti. Buna göre, doğum yeri neresi olursa olsun Türk anne babadan doğanlar ile ana babası Türk olmasa bile Türkiye’de doğanlar Türk vatandaşı sayılmıştı. Yani hâlâ vatandaşlığın temel unsuru ‘Türk’ olmaktı.
1924 Anayasası’nda açıkça belirtilmemiş olan ‘hukuk devleti’ ilkesi ayrıntılı kurallara bağlanırken, temel hak ve özgürlükler hem sayılıp sıralanmıştı. Ancak bu hak ve özgürlüklerin kanunlarla sınırlanacağı da eklenerek, verilenlerin gerektiğinde geri alınması garantiye alınmıştı. Bu bağlamda, yürütmenin eylemlerini denetleme mekanizması olarak Anayasa Mahkemesi’nin kurulması olumluydu ancak burada anlatması uzun olan nedenlerle bu mahkeme bazı dönemlerde yasama-yürütme-yargı üçlüsünün en etkili organı haline gelecekti. 1961 Anayasası’nın bir diğer sorunlu yanı da, Milli Güvenlik Kurumu ve Askerî Yargıtay gibi iki anti-demokratik oluşumu anayasal kurumlar haline getirmesiydi.
Darbecilerin 1982 Anayasası
12 Eylül 1980 sabahı, ‘emir komuta zinciri içinde’ yönetime el koyan TSK’nın da ilk işi Türkiye’nin içinde olduğu durumdan sorumlu tuttukları ‘aşırı özgürlükçü’ 1961 Anayasası’nı değiştirmek oldu. İlga edilen TBMM yerine açılan Danışma Meclisi’nden seçilen 15 kişilik komisyonun başında bu sefer Anayasa Profesörü Orhan Aldıkaçtı vardı. Aslında bu görev için tam 54 kişi aday olmuştu. Yani darbecilere yardım etmek için yine hukukçular yarışıyordu.
Bu komisyon tarafından hazırlanan ve her satırına demokrasi ve özgürlük düşmanlığı sinmiş olan 1982 Anayasası’nın birçok maddesi değiştirildi ama ana gövdesi hala hayatta. Halbuki Türkiye’nin kaynağını sivil toplumdan alan ve sivil toplumla birlikte hazırlanmış yepyeni bir anayasaya ihtiyacı var. Yasama, yürütme, yargı arasındaki ilişkilerin çağdaş ilkelere göre kurulduğu, devlet, toplum ve birey arasındaki ilişkileri, hak, özgürlük ve sorumluluk temelinde, ancak birey ve toplum lehine düzenleyen, ‘çoğunlukçu’ değil ‘çoğulcu’, kısıtlayıcı değil özgürlükçü, kısa, açık, biçim ve içerik açısından tutarlı, ‘delinmeyecek’ kadar sağlam bir çerçeve metne ihtiyacı var. Ancak, böyle ‘sivil’ bir anayasanın hazırlanabilmesi ve uygulanabilmesi için, öncelikle, toplumun gerçekten ‘sivil’ olması gerektiğini unutmayalım.
Özet Kaynakça: Suna Kili&Şeref Gözübüyük, Sened-i İttifak’tan Günümüze Türk Anayasal Metinleri, İş Bankası Yayınları, 2000; Tevfik Bıyıklıoğlu, “Birinci Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Hukuki Yapısı”, Belleten, XXIV, S.95, s.13–15; Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Ekin Kitabevi, 2000; Bülent Tanör, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri (1789-1980), Der Yayınları, 1995; Kurucu Meclis ve 1961 Anayasası (Yay. Haz. Suna Kili), Boyut Kitabevi, 1998; Mustafa Erdoğan, Türkiye’de Anayasalar ve Siyaset, Liberte Yayınları, 2003; Şükrü Karatepe, Darbeler, Anayasalar ve Modernleşme, İz Yayıncılık, 1997; Erdoğan Günal, Türkiye’de Demokrasinin Yüzyıllık Serüveni, Karakutu Yayınları, 2009.
TARAF