Dr. Muhterem Dilbirliği / Anadolu Ajansı

Küresel bir güvenlik tehdidi olarak bulaşıcı hastalıkların varlığı sadece günümüzde değil, geçmişte de sürekli gündem olmuş, devletler bu konuda çözümler aramaya çalışmışlardır. Salgın ve bulaşıcı hastalıklarla ilgili ilk olarak 1851 yılında Paris’te dönemin birçok Avrupa ülkesinin bir araya gelmesiyle, salgınların önlenmesiyle ilgili uluslararası bir konferans toplandı. Konferansın amacı, o yıllarda oldukça yaygın olan kolera ve veba gibi salgın hastalıkların önlenmesinde alınacak uluslararası tedbirler konusunda işbirliği yapmak ve ülkelerin salgınla mücadele konusunda ortak hareket etmesini sağlamaktı. Salgın ve bulaşıcı hastalıkların önlenmesinde o dönem bilinen en önemli tedbir, ülke içinde karantina uygulanması ve dışarıdan, riskli bölgelerden gelenlerin ülkeye ancak uygulanan karantina hükümleri çerçevesinde giriş yapmalarına müsaade edilmesi oldu. Ortak hareket etme bağlamında ülkeler, bulaşıcı hastalığın yaygın görüldüğü yabancı ülkelerden gelen ticari gemilere ve yolcu gemilerine uygulanacak tedbirler konusuna yoğunlaştılar.

Salgınla kapsamlı, tam bir mücadeleye yönelik uluslararası bir koordinasyon her ne kadar sağlanamasa da dönemin şartlarında uygulanabilecek en elverişli ve etkin tedbir, uluslararası ticaretin ve seyahatin durması ve kontrol altına alınmasıydı. On dokuzuncu yüzyıl şartlarında seyahatlerin ve uluslararası ticaretin büyük bir kısmının gemiyle yapılması sebebiyle 1851 yılında toplanan Paris’teki salgın hastalıklarla mücadele konferansında, alınacak tedbirler ve uygulanacak karantina hükümleri dahilinde deniz yolları üzerine yoğunlaşılmıştı. Özellikle bulaşıcı hastalık taşıdığı şüphelenilen gemilerin, yabancı ülke limanlarına yanaşmasıyla ilgili alınacak tedbirler belirlenmeye çalışılmıştı. Fakat konferansa katılan ülkeler, alınacak tedbirlerle ilgili kendi hakimiyet alanlarına yapılacak müdahaleler ve yetkiler konusunda anlaşamadıkları için Paris konferansı salgınla mücadele konusunda akim kaldı.

Dünya Sağlık Örgütü’nün kuruluşuna giden yol

Salgın ve bulaşıcı hastalıklarla mücadele konusunda uluslararası camia ilgisiz kalmamış, takip eden yıllarda çeşitli organizasyonlar hayata geçirilmiştir. 1902 yılında münhasıran sağlık alanında faaliyet gösteren ilk uluslararası organizasyon olan Pan Amerikan Sağlık Örgütü (PAHO) kurulmuştur. 1907 yılında ise Paris’te Uluslararası Kamu Hijyeni Ofisi (OIHP) adlı teşkilat kurulmuştur. Bu iki teşkilat, günümüzde bilinen World Health Organization (WHO) yani Dünya Sağlık Örgütü (DSÖ) teşkilatının öncülleri oldular. Her iki teşkilatın salgın ve bulaşıcı hastalıklarla ilgili temel görevleri, yukarıda belirtilen dönemlerde çoğunluğu deniz yoluyla yapılan yolcu ve mal taşımacılığı alanında faaliyet gösteren gemilerde salgın ve bulaşıcı hastalıkların görülmesi durumunda, gemilerin ilk varış noktalarında ve limanlarında tedbirler almak olarak belirlenmişti. Bu teşkilatlardan PAHO halen kendi yapısını koruyor ve günümüzde Washington merkezli olarak DSÖ’nün Güney ve Kuzey Amerika bölge bürosu gibi faaliyet gösteriyor. Kendine özgü teşkilat yapısı olan PAHO’nun 27 ülkede büroları bulunuyor. Asıl hedef PAHO’nun DSÖ’ye entegre olmasını sağlamak iken, uzun uğraşılara rağmen bu entegrasyonun gerçekleştirilmesinde zorluklar yaşanmaya devam ediyor.

1948 yılında PAHO ve OIHP teşkilatları tabanlı olarak kurulan DSÖ’ye o tarihten bugüne kadar 194 ülke katılmıştır. DSÖ, günümüzde toplam 150 ülkedeki bürosu ve yedi bin çalışanıyla dünyada uluslararası sağlık alanında hem yönlendirici hem de koordine edici pozisyonda olan ve geniş yetkilere sahip bir yapıdır. Küresel sağlık konusunda neredeyse tek söz sahibi olan DSÖ’nün bu özelliği kuruluş tüzüğünde bu teşkilata tanınan yetkilerle de kendisini göstermiştir. Diğer Birleşmiş Milletler (BM) teşkilatlarından farklı olarak, uluslararası ilişkilerde de etkin bir rolü olan DSÖ’nün kuruluş tüzüğünün 21 ve 22. maddelerinde, örgütün tüm dünyada geçerli olacak kararlar alabilmesine ve bu kararların üye devletlerin iç hukuk mekanizmaları onaylamaksızın geçerli olabilmesine imkân tanıyan yetkiler düzenlenmiştir. DSÖ’nün bu yetkilerine başka hiçbir uluslararası kuruluş sahip değildir.

DSÖ, çocuklardaki çiçek hastalığı ile verilen mücadelede başarılı olmakla birlikte, sonrasında ortaya çıkan Ebola, HIV, SARS ve MERS gibi küresel salgınlarda etkin rol alamayan bir örgüt olarak karşımıza çıkıyor. Örgütün kuruluş tüzüğünde yer alan 21. madde hükmüne göre DSÖ, salgının bir ülkeden diğerine yayılmaması için, hastalığın çıktığı ülkede temizlikle ilgili kurallar koyup karantina gibi tedbirler alabiliyor. Aynı şekilde yine salgın hastalıkla ilgili, hastalığın sistematiği ve kavramlaştırılması, ölüm sebebinin belirlenmesi ve kamu sağlığı hizmetlerinin çalışma metotları üzerine bağlayıcı kararlar alabiliyor. Yine, hastalığın tanısıyla ilgili uluslararası literatürde kullanılacak usulleri de belirleme yetkisine sahip. Yukarıda ifade edildiği gibi bu konuda alınan kararların tamamı üye ülkelerin iç hukuklarında onaylanmaksızın uymak zorunda oldukları kurallar.

DSÖ’nün ana karar organı, toplantıya katılan ve oy veren üyelerin üçte iki çoğunluğuyla karar alan Dünya Sağlık Genel Kurulu’dur. Genel Kurulda kararlara itiraz mümkün. Bölgesel sağlık konusunda şimdiye dek pek çok başarı sağlanmış olsa da DSÖ’ye yönelik eleştiriler her zaman olmuştur. Bu eleştirilerin temelinde DSÖ’nün aldığı kararların zaman zaman doğrudan sağlıkla ilgili olmadığı ve örgütün haddinden fazla siyasileşmiş bir organizasyon olduğu iddiaları bulunuyor. Soğuk Savaş dönemindeki kutuplaşma, örgütün faaliyetlerini de etkilemiştir.

DSÖ’nün kuruluş tüzüğünün 21. maddesine göre hazırlanan “Uluslararası Sağlık Kuralları Yönetmeliği” 1969 yılında çıkarıldı. Yönetmelik, aynı şekilde diğer DSÖ kararları gibi, iç hukukta onay şartı aranmaksızın geçerli olan bir hukuki metnidir. DSÖ, bu kuralların güncellenmesi kapsamında ancak 2005 yılında 58. Dünya Sağlık Genel Kurulu’nda harekete geçebilmiş, getirilen önemli değişikliklerle salgın ve bulaşıcı hastalıkların takibinin uluslararası boyutlarda yapılması amaçlanmıştır. Ancak dünyada artan havayolu yolcu trafiğinin dikkatlerden kaçırılması, salgınla mücadele konusunda hava alanlarının ve hava yollarının rollerinin gözden kaçırılması, yönetmeliğin, güncelleştirilmesine rağmen küresel bir salgınla mücadelede etkisiz kalma ihtimalini beraberinde getirdi. Nitekim, yeni tip koronavirüs (Kovid-19) salgınıyla ülkeler yönetmelik hükümleri çerçevesinde uluslararası mekanizma ile birlikte hareket etmek yerine, salgınla mücadele konusunda kendi milli komitelerinin kararları doğrultusunda ülkesel bazda hareket ettiler.

DSÖ tüzüğünün 21. maddesi hükmüne göre çıkarılan ve pek çok ülkede 2007 yılından itibaren yürürlüğe giren güncellenmiş Uluslararası Sağlık Kuralları Yönetmeliği, salgın ve bulaşıcı hastalıklarla mücadele kapsamında belirleyici olan ve tüm dünyada ortak geçerliliği olan ana hukuki mevzuattır. Bu yönetmeliğin 2. maddesine göre yönetmeliğin amacı, kamusal sağlığı etkileyecek her türlü hastalığın uluslararası yayılımını önlemek maksadıyla koruma tedbirlerinin alınması, yayılımın kontrol altına alınması ve buna bağlı olarak uluslararası ticaret ve yolcu trafiğine gereksiz müdahalelerin önlenmesi olarak sayılmıştır. Ne var ki Kovid-19’un Avrupa’ya ulaşmasıyla birlikte ülkeler panik halinde sınırlarını kapatmışlar, yolcu ve eşya taşımacılığı, dünya ekonomisini bütünüyle etkileyecek şekilde tamamen durmuştur.

Eleştirilerin odağında DSÖ

DSÖ bu neredeyse dokunulmaz hukuki yapısına rağmen Kovid-19 salgınının ortaya çıkmasından itibaren bir hayli eleştiri aldı. Başta ABD Başkanı Donald Trump’ın salgının ABD’ye ulaşması nedeniyle DSÖ’yü suçlayarak salgının kötü yönetildiğini iddia etmesi, belki de Kovid-19 krizi dönemindeki en dikkat çekici olaylardan biri. Aynı şekilde BM Güvenlik Konseyi’nin Kovid-19 salgınının ve müteakip krizin önlenmesi ve halihazırda kriz ve uyuşmazlık durumunda bulunan bölgelerde salgının en hafif şekilde atlatılmasının sağlanmasına ilişkin harekete geçmemesi de bu kapsamda hayli eleştiriliyor.

DSÖ’ye Kovid-19 pandemisi sürecinde getirilen bir başka eleştiri de, örgütün Çin’i, salgını önleme konusundaki kifayetsizliği konusunda yeterince sorgulamadığı ve ona bu konuda baskı yapmadığı iddialarına müstenit bir şekilde yapıldı. Ancak sürecin tamamı ele alındığında, DSÖ’nün üye olan her ülke için bağlayıcı olan “uluslararası sağlık hükümleri” çerçevesinde, salgın ve bulaşıcı hastalıkları önlemede ve salgın hastalıkla mücadele konusunda ilk olarak salgının ortaya çıktığı ülke sorumlu tutulmakta. Bu uluslararası hükümler çerçevesinde salgını önlemek ve salgının gidişatı konusunda açıklayıcı bilgi vermek zorunda olan ilk ülke Çin yönetimidir. Bu yönde getirilen eleştirilerin merkezinde 2020 Ocak sonunda salgın konusunda dünyayı uyaran DSÖ’nün Çin tarafından gereksiz yere oyalandığı ve DSÖ’nün de Çin’den salgın konusunda yeterli bilgi almak için baskı uygulamadığı iddiaları yatıyor.

Aynı şekilde DSÖ’nün Kovid-19 salgınıyla mücadele konusunda çelişkili açıklamalarda bulunması, bazı ülkeler tarafından tedavide kullanılan ilaçların sonuç raporlarını görmeden önyargıyla hareket ederek bu ilaçların tedavide kullanılmasının yasaklanması gibi girişimlerde bulunması dikkatlerden kaçmamıştır. Yüksek sesle dillendirilmese de geçmişten beri DSÖ’nün ilaç endüstrisinin arka bahçesi haline geldiği iddiaları yeniden gündeme gelmiş durumda.

Çin’in dünyayı yeterince erken bilgilendirmediği savından hareketle, ABD salgın konusunda doğrudan Çin’i sorumlu tuttu. Aynı şekilde DSÖ’yü ise salgını kötü yönettiği gerekçesiyle sorumlu tutarak, bu kuruma yapmış olduğu yıllık ödemeleri durdurdu. Bu ödemelerin durdurulmasında ilk etapta Çin’in DSÖ’ye ABD’den daha az katkı payı ödemesi ve DSÖ’nün başkan seçiminden başlayarak diğer birçok konuda Çin hükümetinin kontrolünde olduğu iddiaları önemli rol oynadı. Nihayetinde ABD Başkanı Trump DSÖ üyeliğinden kesin olarak ayrılmaya yönelik müracaatı Temmuz ayı başında yaptı. DSÖ ve BM üzerinden yürütülen tartışmalarda yine diğer ülkeler, doğrudan olmasa bile zaman zaman DSÖ’yü suçladılar. Ancak gerek BM’nin ve gerekse DSÖ’nün ülkeler üzerinde bir yaptırım mekanizmasının olmayışı, sadece yaşadığımız Kovid-19 salgınında değil diğer uluslararası meselelerde de yaptırım gücü olmayan bu tür mekanizmaların varlığının diğer ülkeler tarafından gelecekte daha sık sorgulanmasına sebep olacağı sonucunu ortaya koyuyor.

ABD’nin DSÖ’den ayrılacak olması, bir başka Amerika kıtası ülkesi olan Brezilya’nın da bu yönde adımlar atacağını açıklaması küresel bir krizle boğuşan ve mali açıdan hayli ilginç bir yapısı olan DSÖ’yü yeni zorlukların içine itecektir. Mali yapı açısından baktığımızda ülkelerin verdiği katkı paylarının 1993 yılından beri sabit olduğu görülüyor. Bir yandan ülkelerden katkı payı alan DSÖ, diğer yandan çeşitli kuruluşlardan bağış kabul ediyor. Bağışlar genelde belirli bir amaca ve ülkeye yönelik olmakta, belirlenen amaçlar dışında kullanılmamaktadır. 1970’li yıllarda DSÖ bütçesinin sadece yüzde 20’sini oluşturan bu tür bağışlar, günümüzde DSÖ’nün bütçesinin neredeyse yüzde 80’lik bir kısmını oluşturuyor. DSÖ’nün bütçesi 5 milyar dolara yaklaşmasına rağmen elindeki imkânlar salgınlarla mücadele konusunda kısıtlı kalıyor. Bütçenin yüzde 80 gibi bir oranı şartlı bağış veya kampanyalara gitmekte. Bu noktadan baktığımızda DSÖ’nün sıkça fakir Afrika ülkeleri için Kovid-19’la mücadele kapsamında desteklenme çağrısı yapması, bu ülkelerin içinde bulunduğu durumu dünyaya duyurmaktan ziyade, DSÖ’nün Kovid-19’la mücadele bakımından içinde bulunduğu çaresizliği ortaya koyuyor.

DSÖ’deki ayrışma uluslararası örgütlerde de ayrışmaya yol açar mı?

DSÖ’nün Kovid-19’la mücadele kapsamında bu derece eleştirilerin odağına oturması üzerine geçtiğimiz günlerde bir açıklama yayınlayan DSÖ Başkanı Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus, teşkilat içerisinde Kovid-19 süreciyle ilgili bir araştırma başlatılacağını duyurdu.

Dünyanın karşı karşıya olduğu bu son salgın sırasında yaşananlar göstermiştir ki ne salgının ilk defa baş gösterdiği ülkeler, ne de yayıldığı ülkeler tam anlamıyla DSÖ’nün sağlık düzenlemeleri kapsamındaki yükümlülüklerini olması gerektiği şekilde yerine getirebildiler. Bu yükümlülüklerin ihlalinin uluslararası düzeyde bir yaptırımı da mevcut değil. Uluslararası kuruluşlar etrafında yürütülecek tartışmalar bağlamında BM bünyesinde yeni bir konvansiyon çalışması yapılarak, küresel veya bölgesel düzeyde sağlığı tehdit eden salgın hastalık durumunda gereken tedbirleri ivedilikle almayan veya bildirimde bulunmayan ülkelere, mağdurlara tazminat ödenmesi de dâhil farklı yaptırımlar uygulanmasının da tartışılacağını söylemek mümkün. ABD ve bazı ülkelerin yukarıda bahsedilen DSÖ uluslararası sağlık hükümleri kapsamında Çin’in üye ülkeler açısından bağlayıcı olan bu hükümlere aykırı hareket ettiği tartışmaları da sağlık alanında yapılacak uluslararası tartışmaların geleceğini şekillendirecektir.

Ancak temel sorun, salgın konusunda, salgının çıktığı ilk ülkeden gelecek olan gecikmiş ya da güvenilebilir olmayan bilgilerin, yukarıda ele alınan hükümler çerçevesinde tamamen hukuki bir problem olarak anlaşılmasıdır. Bu bağlamda DSÖ’nün inisiyatif alarak Çin’in salgınla ilgili sorumluğunun hukuki bir problem olup olmadığını ve gerçekten DSÖ yönetmeliklerine aykırı hareket edip etmediğini açıklığa kavuşturması gerekiyor.

Başta Avrupa Birliği (AB) üyesi ülkeler olmak üzere, Kovid-19 salgınıyla mücadelede zarar gören ülkelerin pek çoğu, küresel salgınlarla mücadele konusunda DSÖ ve BM gibi küresel yapıların işleyişinde ve hukuki yapılarında reform yapılması taleplerini artık yüksek sesle dillendiriliyor. DSÖ ve BM gibi uluslararası kuruluşların hukuki yapılarına dair reform talepleri dikkate alınmazsa, bu kuruluşlara alternatiflerin çıkması mümkün görünüyor. Küresel sağlık güvenliği bakımından ortaya çıkan bu taleplere karşı ilgili aktörler gerekli tedbirleri almadıkları takdirde, burada oluşacak ayrışmanın diğer satıhlara da sirayet etmesi ihtimal dahilinde.

DSÖ’nün Kovid-19’la mücadele konusunda gösterdiği yetersiz çalışmalar, dünya genelinde sağlık problemlerinin, salgın hastalıkların artık daha dikkatle takip edilmesine yol açacaktır. Şu ya da bu ülkenin kendi refleksleriyle uluslararası camiadan bağımsız hareket etmesine sebep olabilecektir. Sağlıkla ilgili sorunlara güvenlik eksenli bir yaklaşım sergilenecek ve bu alanda yeni uluslararası işbirlikleri ortaya çıkacaktır. Nükleer silahların kullanılmasına yönelik uluslararası anlaşmalarda olduğu gibi tehlikeli salgın hastalıkların önlenmesi ve bio-güvenlik konularında yeni ikili ya da çoklu uluslararası anlaşmalara ihtiyaç doğabilecektir.

[Muhterem Dilbirliği Polis Akademisi Güvenlik Bilimleri Enstitüsü'nde çalışmalarını sürdürmektedir]